作者：孫久文(中國人民大學應用經濟學院教授)

進入“十五五”時期，我國城鎮化從快速增長階段轉向穩定發階段，城市發展從大規模增量擴張轉向存量提質增效。“十五五”期間我國城市化的基本路徑，是以城市高質量發展為主線，走出一條中國特色城市現代化新路子。

建設現代化人民城市的基本要求

不論是2025年中央城市工作會議，還是“十五五”規劃建議，都提出，建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市。這六個維度相輔相成，共同構成了現代化人民城市的完整內涵。

一是創新維度。城市創新主要體現為依靠科技、知識、人力、文化、體制等創新要素驅動發展，形成創新策源地、創新增長極和創新集聚區。目前，全國103個創新型城市以占全國51%的人口，匯聚全國85%的研究與試驗發展經費投入和72%的地方財政科技投入，培育全國85%的高新技術企業，產出全國81%的高新技術企業營收，覆蓋全國67%的GDP。

二是宜居維度。在城市居民適宜步行范圍內建設完善的基本公共服務設施、健全的便民教育、醫療和商業服務設施，并配套市政基礎設施，營造充足的公共活動空間。

三是美麗維度。聚焦綠色低碳、環境優美、生態宜居、安全健康、智慧高效五大方向。在PM2.5濃度、地表水水質優良比例、城鎮生活污水集中收集率、城鎮生活垃圾無害化處理率、城市公園綠地覆蓋率等方面達到國家規定的標準。

四是韌性維度。城市能夠憑自身的能力抵御災害，減輕災害損失，合理調配資源以從災害中快速恢復過來。按照穩定性、可恢復性、冗余性、智慧性、適應性，推進智能化市政設施改造、城市生命線工程、數字孿生技術應用等。

五是文明維度。在政務環境、法治環境、市場環境、人文環境、文化環境、生活環境、社會環境、生態環境等方面加快建設。

六是智慧維度。以數字化、網絡化、智能化為技術核心的新型城市基礎設施建設模式，是智慧城市建設的重要支撐。整合城市空間信息模型數據及城市運行感知數據，建設全覆蓋、相互聯通的城市智能感知系統，打造智慧城市基礎操作平臺。

城市是中國式現代化的重要載體，是現代化建設的重要引擎。上述六個維度，是衡量人民對美好生活向往的滿足程度、人民富起來之后追求高品質生活的渴望程度和城市生活宜居度的主要指標。

高質量建設現代化人民城市的主要內容

根據城市化發展規律，當城市化率達到70%左右的時候，城市發展就進入到了城市增量擴張轉向存量高質量發展的階段。2024年底，我國城市化率達到67%，預計在“十五五”中期達到70%，城市高質量發展成為必由之路。高質量建設現代化人民城市的主要內容主要有如下幾點。

打造創新載體，培育創新文化。通過加大對城市科技園區、眾創空間、孵化器等創新載體的建設和改造力度，營造鼓勵創新的城市創新文化氛圍。舉辦各類創新創業活動，如科技成果展示會、創業大賽等，激發市民的創新意識和創業熱情。加強與高校、科研機構的合作，促進產學研深度融合，提高城市的自主創新能力。利用城市更新的契機，將一些閑置的廠房、倉庫等改造為創新型產業園區，為創新創業者提供低成本、高品質的辦公空間和孵化服務。

完善公共服務，優化居住空間。加大對教育、醫療、文化等公共服務設施的投入，提高公共服務水平。新建和改擴建一批學校、醫院、圖書館等，滿足居民的多樣化需求。加強公共交通建設，優化公交線路和站點布局，提高公共交通的覆蓋率和便利性。推廣綠色出行，建設自行車道和步行道，鼓勵居民采用低碳環保的出行方式。加快老舊小區改造步伐，改善居民居住環境。完善小區的物業管理和服務。注重城市居住空間的規劃和設計，合理布局住宅小區、商業區和公共綠地，打造宜居宜業的社區環境。

加強生態保護，突出城市特色。注重城市生態環境的保護和修復，增加城市綠地和水域面積。建設城市公園、濕地、森林公園等生態景觀，改善城市生態質量。加強對城市河流、湖泊的治理和保護，提高水資源的利用效率和水環境質量。同時，推廣綠色建筑和節能技術，降低城市能源消耗和環境污染，實現城市的可持續發展。深入挖掘城市的歷史文化底蘊，保護和傳承城市的歷史建筑、文化遺址等。在城市更新過程中，注重將歷史文化元素融入城市建設中，打造具有地域特色和文化內涵的城市景觀。

強化基礎設施，完善應急管理。對城市的交通、能源、通信等基礎設施進行全面評估和改造，提高基礎設施的抗災能力和應急響應能力。加強城市橋梁、隧道等交通設施的維護和加固，提高其在地震、洪水等災害發生時的安全性；建設分布式能源系統，增強能源供應的可靠性和穩定性。建立健全城市應急管理體制機制，加強應急物資儲備和調配能力建設。加強應急救援隊伍的培訓和演練，提高應急處置能力。同時，利用現代信息技術，建立城市應急預警和指揮系統，實現對災害和突發事件的實時監測和快速響應。

城市更新：城市高質量發展的實踐路徑

城市高質量發展的核心要求是更加注重質量、效率和可持續性，實現從“量”向“質”的轉變。實施城市更新行動，是推動城市高質量發展、不斷滿足人民美好生活需要的重要舉措。

盤活存量資源，提高利用效率。按照城市更新規劃，拆除符合改造條件的舊工業區、舊商業區、舊住宅區、城中村及舊屋村等，并根據城市的更新規劃進行重新建設。在符合產業布局規劃條件下滿足產業轉型升級要求，以保留為主，部分重新建設為輔，其中土地使用權主體可變可不變，基本保留主要建筑物原主體結構，但改變部分或全部建筑物使用功能。這類更新模式主要運用于產業升級，也稱為有機更新。例如，深圳南山區通過更新建設“機器人谷”，實現土地集約利用，紅花嶺產業園用地效率提升10倍以上，集聚46家高端企業，PCT國際專利申請量占全國12.8%。

系統規劃引領，統籌發展布局。有些城市的區域，在基本不涉及房屋拆建項目的情況下，通過整治改善、保護、活化，實現基礎設施與城市功能的更新，包括沿街立面更新、公共設施與基礎設施完善、老舊小區改造、環境凈化生態修復、河道整治、公園再生等。這類城市更新的特點是基本不涉及產權及用途的變化，更新產出的社會效益與環境效益明顯，主要由政府制定方案、提供財政補貼并組織實施。武漢市按照“集中示范、分區試點、全市推進”的思路，從試點區域推進到全域，截至2025年底，累計完成海綿城市建設面積480平方公里，占建成區面積47.7%，有效解決了積水問題，實現了城市生態功能提升。

市場主導、多方參與，創新技術應用。以市場為主體，落實城市更新規劃，投資人、業主、居民等共同參與項目的投資、建設、運營。這種模式在北京、上海、廣州、深圳、廈門、南京等城市的老舊商辦物業、老舊廠房、步行街等有機更新中得到廣泛應用。該模式能夠更好地激發市場活力，盤活存量資源，實現土地有效供給。在實際操作中，要注重發揮科技創新引領、產業迭代升級、文化創意設計、資產運營管理等的綜合作用，發展樓宇經濟，全面提升物業價值。從創新技術應用看，雄安新區建成國內首個城市信息模型（CIM）基礎平臺，代表了中國智慧城市建設的最前沿，有力支撐了新區征遷安置、工程建設管理、政務辦事、疫情防控等方面重點工作。

法治保障和資金保障。為保障城市內涵式發展和城市更新行動的深入推進，國家層面出臺了一系列政策法規，形成了較為完善的政策保障體系。法治保障包括強化建筑規定和土地法律，加強城市綜合性更新保障。資金保障包括中央財政通過“定額補助+競爭性評審”支持城市更新，優化資金審批服務管理、鼓勵多元參與和專業支撐等。另外，城市更新的技術標準也十分重要，通過編制和實施城市結構優化、功能完善、文脈賡續、品質提升的規劃，推進城市的高質量發展。